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《中国社会科学报》:殷德生:我国经济结构战略性调整经验

发布日期:2015-06-10   浏览次数

  “十五”规划纲要首次提出经济结构“战略性”调整,即根据经济发展的一般规律,结合我国国情以及国民经济发展阶段,进行前瞻性的优化调整。“十五”以来,我国政府在经济结构调整上积累了丰富的经验。

  在不断调适中确定市场与政府的边界

  在经济结构的战略性调整过程中,每一次对市场作用认识的提升,都伴随着政府作用范围的调整。

  在对市场作用的认识上,从最初的“资源配置的手段”,到“市场调节为辅”,到“市场对资源配置起基础性作用”,再到“使市场在资源配置中起决定性作用”。党的十四大报告已为中国的经济发展模式提供了顶层设计——社会主义市场经济体制,强调“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。“十五”期间,十六大报告强调“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。“十一五”期间,十七大报告注重“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。“十二五”期间,中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步将政府与市场的关系升华到新的高度,明确“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

  在更好发挥政府作用问题上,《决定》明确“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”。《决定》将政府定价范围限定在市场失灵的领域,即市场价格机制、竞争机制不能有效发挥的领域,如重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。将“市场机制能有效调节的经济活动”作为政府审批的边界,“最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。把市场不能发挥作用的领域作为政府的补位边界。

  在不断完善市场体系中放权于市场

  政府过度干预与监管不到位并存,阻碍了市场体系的完善和健康发展。针对这一问题,我国以深化行政审批制度改革为突破口。

  第一,取消和调整大批行政审批项目。按照“应减必减、该放就放”的原则, 2002年至2013年分7批共取消和调整了2614项行政审批项目,占原有总数的72.5%。2015年的政府工作报告指出,“继续把简政放权、放管结合作为改革的重头戏。”

  第二,创新管理方式以推动政府职能转变。通过取消、调整和下放行政审批项目,逐步减少政府运用行政手段对微观经济活动的直接干预,将公民、法人和其他组织能够自主决定的,行业组织和中介机构能够自律管理的事项交给市场。

  第三,探索实施“负面清单”管理模式。该模式要求审批清单之外的事项均由市场主体依法自行决定,已在中国(上海)自由贸易试验区先行先试。“负面清单”模式将项目的核准制改为备案制,从注重事前审批转为事中、事后监管,强调市场机制的决定性作用、公平透明的投资环境和政府职能的改革。

  放开民间资本行业进入激发市场活力

  放开民间资本的行业进入门槛是推进改革和经济结构调整的重要内容。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的实施,拓宽了民间投资的领域和范围,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域,进一步明确了向非国有资本开放金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等七大领域。十八届三中全会《决定》提出,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。” 2015年政府工作报告特别强调,“地方政府对应当放给市场和社会的权力,要彻底放、不截留”,“在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式”。

  保持结构调整目标的延续性和前瞻性

  “十五”期间,我国经济结构存在的问题主要是产业结构不合理、地区发展不协调、城镇化水平低。这一时期经济结构调整的主要任务是:优化产业结构;合理调整生产力布局,促进地区经济协调发展;逐步推进城镇化,努力实现城乡经济良性互动。“十一五”规划提出,要加快经济结构的战略性调整,“发展既要有较快的增长速度,更要注重提高增长的质量和效益”,调整投资和消费的关系,扩大内需,提升产业技术水平,注重形成合理的区域发展格局。“十二五”规划坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,构建经济增长的新动力。要求扩大内需长效机制,发展战略性新兴产业,加快发展服务业,促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变,进一步推进区域结构和城乡结构调整。“十五”、“十一五”和“十二五”经济结构战略性调整,具有显著的政策连续性和与时俱进的特点。

  注重经济增长动力转换和增长质量

  党的十八大尤其是十八届三中全会以来,中国经济发展进入“新常态”。在经历经济起飞阶段的高速增长之后,跨越“中等收入陷阱”成为经济结构调整的主要任务。这个过程中,经济增速相对于经济起飞时期回落,这是追赶型经济体经济增长路径中的第一个回落期,经济增长的阶段转换开启。

  经济规模进入中等收入水平后带来规模报酬递减,结构失衡累积的矛盾随之越来越难以解决,并为经济结构调整造成了增长机制和利益分配的路径依赖,即“结构协调的增长”离不开原来增长机制的支撑。因此,经济结构调整的难点在于,需要找到脱胎于“结构失衡的增长”中的某个增长机制,并使其在“结构协调的增长”中成为可能,是否可能的判断依据就是效率导向。无论是从经济赶超成功与经济转型顺利国家的经验来看,还是从现代经济增长与结构演变的规律来看,工业化尤其是出口战略主导下的工业化,是实现经济赶超的关键途径,但也是造成经济结构失衡的决定性因素。工业化的推进是经济结构调整中无法避开的问题,解决的方法是走以信息技术改造提升传统产业的新型工业化道路。同样,城市化既是经济赶超时期的驱动力,又是导致结构失衡的重要原因。城市化不仅是脱胎于“结构失衡的增长”中的增长机制,而且能成为“结构协调的增长”中的新路径,我国实施的战略是走新型城镇化道路。

  (本文系国家社科基金重大项目“推进经济结构战略性调整的重点、难点与路径研究”阶段性成果)

  (作者单位:华东师范大学中国经济研究中心

  《中国社会科学报》  日期:2015年06月10日(第749期)  作者:殷德生